协同立法聚合力以法治力量保障永定河长治久安

—《天津市永定河保护条例》解读

文/杨帆

　　永定河是海河流域的重要水系，是京津冀地区重要的水源涵养区、生态屏障和生态廊道，是连接三地的水脉、文脉和绿脉。《天津市永定河保护条例》(以下简称条例)经市十八届人大常委会第二十二次会议审议通过，自2026年1月1日起施行。条例作为京津冀首次就流域治理开展的协同立法项目，对于保障永定河流域的防洪安全、水资源安全和生态安全，将永定河建设成为流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河，具有重要作用。

　　制定条例的必要性

　　制定条例是贯彻落实习近平总书记重要指示精神，贯彻落实党中央决策部署的具体实践。党的十八大以来，党中央高度重视永定河保护工作。2023年11月，习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时，对永定河流域防洪工作作出重要指示，强调要整体提高京津冀地区的防洪能力。国家水网顶层设计对永定河流域治理管理提出明确要求。制定条例就是要将习近平总书记的重要指示要求和党中央的相关决策部署，转化为永定河保护的制度规范，以法治力量推动永定河流域治理水平整体提升。

　　制定条例是健全流域协同保护机制，推进京津冀协同发展的重要措施。永定河是《京津冀协同发展规划纲要》确定的“六河五湖”生态治理修复的重点区域之一。协同制定永定河保护条例就是要围绕处理好上下游、左右岸、干支流关系，落实统一规划、统一治理、统一调度、统一管理的要求，通过高质量的协同立法推动解决永定河保护的现实问题，为促进流域经济社会高质量发展提供有力的法治保障。

　　制定条例是推动完善防洪抗灾体系，保障防洪安全的现实需要。继海河“23•7”流域性特大洪水后，今年又发生海河“25•7”区域性大洪水，充分认识雨情汛情洪情的严峻性和复杂性，做好防汛抗洪工作，切实关系人民群众生命财产安全。有必要通过制定条例，围绕落实落细各项防汛措施、盯紧守牢薄弱环节和重点部位的要求，健全洪涝灾害监测预警机制，提高永定河流域洪涝灾害防御和应对能力。

　　市人大常委会高度重视永定河保护的协同立法工作，常委会主要领导和其他相关领导听取汇报、提出工作要求。京津冀三地成立由人大常委会分管立法工作的副主任担任组长，常委会法工委、农业农村办，司法、水务等相关部门和人大代表、专家学者组成的工作专班，充分征求水利部和海河水利委员会指导意见，联合开展立法调研，多次线上线下集中修改，实现了法规文本协同、立法程序同频、实施日期同步。

　　条例的主要内容

　　条例共九章六十三条，包括总则、规划与管控、防洪安全、水资源保护与利用、生态保护与修复、文化保护传承、区域协同与流域协作、法律责任、附则，主要规定了以下内容。

　　完善保护管理体制机制。明确总体要求，规定永定河流域保护坚持党的领导，贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略，遵循节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路。明确各级政府和有关部门职责，规定市和有关区政府加强组织领导，统筹推进本行政区域内永定河流域保护工作；水行政主管部门、生态环境部门、应急管理部门等有关部门按照各自职责做好永定河流域保护相关工作。明确鼓励利用社会资本，通过市场化运作等方式，推动多元主体参与流域治理。

　　完善规划与管控制度。聚焦发挥规划对推进永定河流域保护的引领、指导和约束作用，明确永定河流域保护应当落实海河流域综合规划，以国土空间规划为基础，以专项规划为支撑，将永定河流域保护相关工作纳入防洪规划、生态环境保护规划、海河流域水生态环境保护规划、河湖岸线保护与利用规划，加大永定河流域保护力度。

　　健全防洪安全制度。明确统筹防洪和排涝工作，完善防洪抗灾体系，提高洪涝灾害防御和应对能力的总体要求。结合永定河流域保护的实际情况，明确加强防洪工程设施的建设管理、河道管理、蓄滞洪区管理与运用等要求。明确采取措施防止海水入侵和倒灌，加强入海河口治理。对健全洪涝灾害监测预警机制、做好抗洪抢险工作、做好防汛应急转移工作、做好灾后恢复工作等内容作出具体规定，强化防洪安全工作全链条制度保障。

　　强化水资源保护和节约集约利用制度。明确坚持节水优先、优化配置、量水而行、因水制宜，严格落实水资源的刚性约束的总体要求。明确落实海河流域跨省江河水量分配方案、永定河干流水量分配方案和年度水量调度计划，做好河道保水护水工作。规定加强地下水资源保护，保障地下水资源安全。

　　完善生态保护与修复制度。明确坚持保护优先、自然恢复为主，提升生态环境系统质量和稳定性的总体要求。规定落实重点水污染物排放总量控制制度、加强排污口管理。强化农业、工业和城乡生活污水治理，完善水污染防治措施。明确市和有关区政府组织开展生物多样性调查、监测和评估工作，实施针对性的保护措施，加强永定河流域生物多样性保护。

　　健全文化保护传承制度。明确加强文化资源的调查和认定、文化遗产的保护与展示传承。对完善农文旅融合发展支持政策措施、提升人居环境质量等内容作出具体规定。

　　深化区域协同与流域协作制度。加强上下游地区政府跨区域沟通协作，明确在制定有关地方性法规、政府规章、重大政策、重大规划时，推动机制制度、监管措施等内容相协调。明确加强防洪减灾联动，协同完善防洪工程体系，开展洪涝灾害联合预报、预警、预演。明确就涉及永定河流域水污染物排放地方标准加强沟通协商，完善水污染联防联控和应急处置措施。同时，对做好流域生态补水、加强联合监测和信息共享等内容作出具体规定。

　　此外，条例还对法律责任作出了规定。

　　条例的主要特色

　　在协同立法过程中，聚焦流域共治，通过立法促进水灾害防治、水资源保护、河湖生态修复等工作有序开展，将京津冀协同发展的要求落实到永定河治理保护全过程。一是突出“同”的主色，在总体要求、基本原则、体例框架、涉及京津冀三地协同事项的规定上保持基本一致。二是彰显“协”的成色，在规划管控、防洪安全、生态保护等的内容上环环相扣、互相关照，充分体现流域协作要求。三是体现“异”的特色，充分考虑流域立法的特殊性和调整对象的复杂性，针对天津实际设定特色条款。

　　天津地处海河流域尾闾，针对天津的特色制度主要有：一是在适用范围上，将永定河流域明确为我市行政区域内永定河干支流的集水区、永定新河所涉及的相关街镇级行政区域。二是为保障入海河口防洪安全，对加强永定新河入海河口治理等内容作出具体规定。三是考虑到天津地处永定河流域下游，主要是平原段、滨海段，有其特殊的自然条件和资源禀赋，明确强化河湖岸线保护与利用纳规、建设滨海生态廊道等内容。四是落实水资源刚性约束制度，做好流域生态补水相关工作，明确邵七堤断面流量持续低于预警流量，可能造成永定河干流断流时，配合海河流域管理机构实施应急调度。(作者单位：市人大常委会法工委)